作为要素市场的重要组成部分，土地市场是高水平社会主义市场经济体制的关键一隅。2020年、2022年，中共中央、国务院先后印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于加快建设全国统一大市场的意见》，对土地市场建设提出要求。前不久，党的二十届三中全会又从深化改革的角度，对“构建城乡统一的建设用地市场”“推进农村集体经营性建设用地入市”“加快发展建设用地二级市场”作出部署。这三项改革任务，看似分立，实则高度关联，须整体考虑、协同推进，特别是不能将后两者割裂开来。

从联系来看，这三项改革任务都属于土地要素市场化改革的重要内容。“构建城乡统一的建设用地市场”是“推进农村集体经营性建设用地入市”“加快发展建设用地二级市场”的总体目标和方向。长期以来，受城乡二元土地制度以及法律法规约束，农村建设用地市场发育滞后。构建城乡统一的建设用地市场，是解决城乡发展不平衡不充分的一项重要改革，也一直是土地制度改革的重中之重。

而“推进农村集体经营性建设用地入市”和“加快发展建设用地二级市场”，都是实现“统一”目标的重要一步，只是被提上重要议程的“出场”有先后，在步入存量时代的今天，二级市场的重要性进一步凸显。总体来看，两者相辅相成、相互促进，本质上都要求统筹好“国有和集体”“一级和二级”“增量和存量”的关系。从一二级市场划分来看，“集体经营性建设用地入市”本身属于一级市场范畴，但入市之后就成为二级市场的重要组成和交易物来源，且当前入市范围为“存量”土地。因此，集体经营性建设用地入市不仅是构建城乡统一建设用地市场的必然要求，也是加快发展建设用地二级市场的重要途径。反过来，二级市场建设也将为“入市”提供制度和平台保障。

笔者以为，深化土地要素市场化改革，必须打好一二级联动的“组合拳”，并在一二级联动中统筹好“国有和集体”“增量和存量”的关系。

一要坚持顶层设计与基层探索有机结合。立足“构建高水平的社会主义市场经济体制”“完善城乡融合发展体制机制”，以构建城乡统一建设用地市场为目标，按照“同地、同价、同权、同责”的原则，把有利于统一市场的制度规则“建起来”，把不利于统一市场的各种障碍、掣肘“破除掉”。从体现方向一致性和主体差异性的角度，对“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革”“加快发展建设用地二级市场”两项改革任务进行谋划，在“一二级联动”改革中解决土地要素流通不畅、存量土地配置效率较低等问题。同时，鼓励基层因地制宜地大胆探索，在实践探索中完善顶层设计。

二要坚持底线思维，有序推进集体经营性建设用地入市。对试点要求的“两项前置条件”“三项负面清单”“两项重点机制”进行评估，加快提炼总结可复制、可推广的制度性成果。同时，开展“入市”潜力评估，摸清农村集体经营性建设用地规模底数。此外，要在坚持公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”的基础上，从入市范围可否扩展、在多大范围上扩展、以何种方式扩展，以及“如何入市”“钱怎么分”等方面全面深化改革。

三要坚持市场化导向，以盘活存量提升配置效率为重点，加快发展建设用地二级市场。从交易规则、运行模式、服务监管等方面，系统评估当前建设用地二级市场发展成效和问题。重点针对影响和制约二级市场发展的“土地交易税费”等利益分配突出问题进行深入研究，充分调动市场主体盘活存量用地的积极性。同时，继续探索农村集体经营性建设用地进入土地二级市场的交易规则，明确集体建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与、抵押等的必要条件。

四要完善改革的协同与基础保障机制。统筹自然资源、发展改革、生态环境、住房城乡建设、农业农村、银保监等部门力量，充分考虑与农村户籍、财税、社保、金融等相关改革的协同耦合性，建立上下协同、条块结合、精准高效的落实机制。此外，还可从产权、规划、确权和平台建设等基础性工作入手，夯实统筹改革的保障机制。虽然全国土地二级市场信息服务平台已上线试运行，但总体上看，交易信息较少，集体经营性建设用地入市信息还未纳入，一二级市场信息还没有实现同步、共享和交互，需要进一步解决交易信息不对称、交易平台不规范、政府的服务和监管不完善等问题。