党的二十届四中全会提出，要深入推进以人为本的新型城镇化。坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。为深入贯彻党的二十届四中全会和中央城市工作会议精神，自然资源部、住房城乡建设部联合出台了关于进一步支持城市更新行动的若干措施。自然资源部还总结形成了一批支持新产业新业态发展的政策创新案例，今天一并进行发布。

出席今天发布会的有：自然资源部国土空间规划局谢海霞局长、杨地副局长，住房城乡建设部建筑节能与科技司张雁副司长。这次发布会同时邀请了苏州市自然资源和规划局莫栋升局长，盐城市自然资源和规划局戚太龙局长，成都市住房和城乡建设局黄婉局长，他们将介绍城市更新行动中规划与相关政策措施、经验做法。

首先请自然资源部国土空间规划局谢海霞局长介绍《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》精神。

为深入贯彻落实中央关于推动城市高质量发展、持续推进城市更新行动等意见要求，进一步强化规划与土地政策融合，着力破解城市更新中的政策堵点，在系统总结实践经验的基础上，自然资源部与住房城乡建设部联合印发了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》）。接下来，我将从出台背景、《通知》主要内容、下一步工作等三个方面进行介绍。

（一）出台背景

2025年中央城市工作会议提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，要求以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手。城市更新并非新生事物，伴随城市的不断发展，城市更新贯穿其中，当前面临更为迫切需求，2023年，我部发布了支持城市更新的规划与土地政策指引，有力支持了地方城市更新实践。但随着城市更新行动的深入推动，特别是要着眼于生产生活方式绿色转型带动下的城市有机更新，我们发现在详细规划适应性、存量土地和建筑的临时利用、不动产登记等方面仍存在一些堵点，需要进一步予以解决。

应该说，各地在近年来的城市更新实践中探索积累了许多可复制推广的经验，也提出很多好的政策建议。在这个背景下，我们进行了研究，在现有政策指引的基础上，进一步聚焦重点、细化措施，形成了这个《通知》，对大家在推动城市更新过程中碰到的问题解疑释惑，也给城市人民政府和参与城市更新行动的各方吃一个“定心丸”，让大家有更大的信心和决心参与到接下来的城市更新行动中，让我们生活的城市更美好。

二是优化过渡期支持政策。近年来我部相关文件就提到了5年过渡期的支持政策，此次《通知》进一步完善相关内容，强调利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，依法依约定按照新用途办理用地手续；不符合的，按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途。过渡期满办理土地有偿使用手续的，在原有协议出让方式之上，此次新增了租赁方式，以减轻企业等一次性投入成本。一会儿，苏州将从过渡期政策落地的“最后一公里”给大家介绍这方面的经验。

三是推进存量土地和空间的临时利用。从现状到规划，很多时候受限各方条件，无法立刻按规划实施，《通知》提出，可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，制定空闲建设用地的临时利用规则，明确期限及到期恢复措施，纳入“一张图”实施监管。比如说，规划小区绿地是否可临时用作小区足球场等。可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。如杭州制定了临时用地、临时改变房屋用途等管理实施细则。

四是鼓励资源资产组合供应整体运营。自然资源部履行“两统一”职责，不仅是自然资源的大管家，更肩负自然资源资产保值增值的责任。当前阶段最大特点就是，从传统的规模驱动转变为价值驱动，因此，鼓励各地因地制宜，把优势资源识别出来，更加注重特色发展，积极开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查和活化利用，并结合国土空间规划优化空间功能结构，强化用途管控，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制，形成推动城市更新行动的新动能、新优势。如湖南、湖北等地探索将自然资源资产打包组合供应，供应价格是单类资源出让价格的数倍，显著提升空间价值。

五是创新不动产登记服务。城市更新中不动产登记各方高度关注，《通知》明确可按照产权调整协议约定等，预编不动产单元，通过“预告登记”方式保障不动产权利在更新实施中的延续性，稳定各方预期。对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务。对土地带建筑一并收储供应的，可在确保安全底线基础上，探索简化申请材料提供登记服务。一会儿，盐城将给大家详细介绍产权归集与不动产登记等方面的一揽子创新举措。

六是妥善处置历史遗留问题。这也是一个难点，《通知》提出按照“依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎”的原则，根据其成因并兼顾土地管理政策的延续性，在保障无过错方利益的前提下，妥善处置历史遗留问题。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果，区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，并纳入“一张图”实施监督，确保底数清晰、封闭运行，严守底线、控制风险。

《通知》印发后，自然资源部将与住房城乡建设部加强部门协同，做好地方指导、业务培训和经验总结推广。我们将组织各地积极落实《通知》提出的支持措施，结合本地的实际进一步细化，并将相关要求纳入地方国土空间规划编制与实施管理的相关法规，同时应注意严守安全底线，防范廉政风险和法律风险，在法律的框架下创新机制，注重基层减负，聚焦人民群众身边的急难愁盼问题，在确保符合各类安全规定等前提下，不断改善人居环境品质，努力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。

为了将政策转化为大家看得懂、学得会、用得上的“工具书”，《案例集》从案例背景、政策依据、创新举措点、实施成效等方面提炼先进做法，配以简洁明了的图文讲解，以便各地“对照模板—借鉴做法—解决问题”。我在这给大家推介一下，免费提供。

总体来看，《案例集》集中呈现了各地比较有代表性的创新实践。

一是国土空间规划与土地政策融合方面的创新。有关案例展示了从“项目找地”到“规划创造空间，吸引项目落地”的成功经验，主动谋划和培育优质增长空间，推动空间需求与土地利用的精准匹配。如，杭州高新区推出“规划弹性适配+供应模式革新+审批流程优化”的全链条政策组合拳，以冠山数智产业园为试点，响应企业短期需求，在详细规划中明确短期用途等，破解“规划周期长与企业需求急”的问题。

二是土地兼容复合利用方面的创新。最近，我们正在组织研究“一地多表”管理，通俗说就是推动土地从“二维平面”管理转向“三维立体”管理，从单一功能向兼容复合功能转变，来提高空间资源利用效率。有关案例呈现出相关地区通过在“存量”和“效率”上做文章，激发新增长点。如，南京市通过盘活存量闲置地、弹性供给公共空间，从明确规划准入条件、引导绿色建造方式、构建全周期服务机制等方面，将100余亩空闲地打造成为兼具竞技训练、市民休闲、文旅打卡等功能于一体的复合型公共空间新地标。

三是产业用地供应模式方面的创新。相较于传统供地模式，有关案例体现着政策供给对新产业新业态需求的“精准滴灌”。如，上海依托全域土地综合整治试点，打造金山廊下镇松林楼房设施养猪场项目，统筹配置养殖设施、种植基地、配套服务等空间，实现“养殖+种植+研发”的都市现代农业产业，有效破解农村一二三产业融合发展的瓶颈。

后续我部还将持续收集整理并推荐地方实践案例，进一步提高规划和土地政策的灵活性与适配性，为各地破解发展难题、激发空间活力提供更全面的参考。

（一）厘定适用边界，守牢政策底线。明确过渡期政策适用于合法存量建筑临时改变使用功能，对违法违章建筑及列入政府征收搬迁计划的建筑不予支持。政策落实须以确保房屋使用安全和消防安全为前提，对不符合安全要求的实行“一票否决”，确保政策执行不越红线、不踩底线。指导各县区结合产业发展导向、市场需求和存量建筑现状，科学制定存量建筑盘活利用实施规划，明确项目清单，避免一哄而上、无序发展。

（二）贯通审批流程，理顺权责链条。聚焦过渡期政策执行过程中牵头受理部门不明、产业认定机制缺失、部门审批互为前置三大核心堵点，精准发力破题。一是建立联席会议制度，由各县区确定综合受理部门，实行一窗式受理、一站式办结，解决“办事找不到门”的问题。如姑苏区组建15个部门共同参与的联席会议机制，审议通过30余个项目，盘活存量建筑30万平方米；二是建立产业前置认定机制，制定产业与部门对照目录，明确14大类35小类新型产业业态的牵头认定部门，解决“谁来认定、如何认定”的问题；三是构建全节点审批流程，明确产业、自然资源、住建、市场监管等部门的审查事项和前后置关系，厘清“审查什么、依据什么审查、谁先审查”，联通“产权人申请-综合受理-联席会议审查-产业认定-政策合规性审查-施工图与消防审查-证照办理”7大环节业务链条。通过这三项关键举措，有效打破部门壁垒，实现审批环节无缝衔接、过渡期政策高效落地。

（三）制定正负清单，规范引导管控。正面清单以鼓励产业发展、补足公服短板、激发市场活力为导向，支持3类情形：一是利用存量建筑培育文化创意、科技研发、众创空间等新产业新业态，以及用于养老、体育、医疗等公共配套服务设施；二是古城古镇古村内为提升旅游配套保障能力，利用传统民居、古建老宅、老旧厂房等开办民宿、精品酒店、特色餐饮等，以老建筑活化利用支撑高品质文旅消费场景；三是在商业服务业用地（B）范畴内，根据市场需求对商业经营业态进行灵活转换；负面清单以严格管控、底线约束为原则，明确不得损害公共服务功能、挤占优质产业发展空间、突破安全管控要求。通过清单制管理，既为经营主体明晰行为指引，也为审批部门统一审查标准，实现有效市场和有为政府的有机统一。

（四）加强到期管理，完善政策闭环。明确5年过渡期内免征土地相关收益，降低经营主体初创开业成本20%以上。过渡期满后，综合考虑产业发展导向、项目经营效益和实施主体意愿等进行分类处置：一是对具备永久调整条件的项目，支持按新规划以协议方式办理用地手续，打通建筑保留情形下用地性质调整的审批路径，保障项目长期稳定经营；二是对经营状况不佳，产权人也无意愿调整经营业态的，引导其退出经营并恢复原使用功能；三是对产业优质、经营较好，但产权人无意愿或无资金一次性补缴出让金的，探索按年征收土地收益，允许其继续改变功能使用。通过差别处置，为经营主体提供多元选择，提高参与积极性。

通过近年来的探索实践，一批闲置低效建筑焕活新生，既为新型产业发展拓展了优质承载空间，为民生改善补齐了公共服务短板，又显著提升了资源利用效益，为城市更新注入了新动能。如姑苏区美罗创意园盘活工业遗存打造轻奢地标，入选自然资源部低效用地再开发试点第二批典型案例；吴中区叶山岛古村落通过系统性的村居整治和生态修复打造苏式民宿集群，实现保护利用的有机融合。下一步，我市将以今天发布的若干政策为指引，在部省统一部署下，赓续过渡期政策探索步伐，不断拓展应用场景，提升存量建筑盘活利用质效，为助力城市更新、赋能城市高质量发展提供更有力支撑！

一是聚焦规划传导，整体推动有机更新。我们以国土空间总体规划为依据，全面梳理中心城区城市更新资源总量、空间布局及规划符合情况，编制形成《盐城市主城区城市更新专项规划》，划定实施文化焕活、宜居街区、产业增效、功能转型、生态提质等五大类41个更新单元，同步推动交通、市政、公共服务等设施布局与更新片区功能衔接，有效构建了总体规划引领、专项规划统筹、详细规划支撑、单元策划方案和项目实施方案细化的城市更新规划传导机制。同时，我们把安全韧性作为城市更新的底线要求，正在编制《盐城市韧性安全城市专项规划》，着力提高城市本质安全水平。

二是优化详规管理，切实做到灵活更新。我们在主城区详细规划全面覆盖的基础上，制定实施《盐城市主城区详细规划技术修正管理办法》，针对更新单元内确需调整详细规划但不改变总体管控目标的，探索建立八大类20条正面清单和三类禁止情形，对容积率、建筑密度、绿地率等指标在一定幅度内的优化调整以及道路线型微调、配套设施位置优化等技术性内容，实行分类审查与简化程序，避免反复开展法定修编，有效提升规划响应速度与实施弹性。同时，制定实施《盐城市设计方案审查和建设工程规划许可证“豁免”项目清单（第一批）》，明确了无需办理、无需重复办理、免于办理等三大类39条具体情形，大幅降低小微更新项目的行政成本与实施门槛，有效提升规划许可便利度和市场主体参与度。

三是盘活存量空间，适时开展功能更新。一方面，我们针对“苏超”带动的群众不断增加的运动需求，在江苏率先编制《盐城市主城区存量土地及公共空间嵌入健身场地设施三年行动计划实施方案》，按照普惠便民、安全邻避和布局均衡三大原则，充分利用闲置土地、老旧建筑、边角零地、桥下空间等存量资源，规划建设了足球场、篮球场、门球场、风筝场等54处健身场地，有效推动更多的“边角地”“空闲地”成为群众运动健身的“新天地”。另一方面，我们围绕人口结构变化带来的“一老一小”公共设施配套需求调整，深入开展盐城市主城区幼儿园布点评估及存量闲置更新研究，积极推动闲置幼儿园改建社区服务站、长者食堂、文化活动站、老年人日间照料中心、小型多功能运动场地等公共服务设施，切实优化存量空间使用功能，不断提高综合利用效益。

四是实行组合供应，精准赋能特色更新。我们结合城市人文景观、工业遗存等特色资源的活化利用，制定实施《市区国有建设用地带保留建（构）筑物供应实施办法》，积极推行“带方案、带设计、带运营”组合供应机制，将市区一处建于20世纪60年代的肉类联合加工厂设定为文化设施和商服设施混合用地，保留水塔、冷库、连廊、老楼等历史建筑，采取带地面资产挂牌的形式进行出让，并明确了整体风貌和存量建筑活化利用相关要求，建成了以小型冰雪运动为主题的新型城市活力空间，成为热门的网红“打卡地”和城市记忆新地标。

五是创新确权方式，高效实施产权更新。充分利用江苏省自然资源厅发布的城市更新工具箱，我们引入空间概念，以规划为依据，以结果为导向，以不动产单元为载体，理清城市更新中房屋与土地之间的物权关系，准确把握城市更新中不动产客体及权利变动。针对不同的权利归集方式，灵活运用转移登记、预告登记、变更登记等多种登记类型，有效破解项目实施前调查确权、更新中权利保留和更新后权利分配等瓶颈难题，为各类主体参与城市更新提供了稳定预期，有力促进新产业新业态发展和公共空间品质提升。

下一步，我们将继续用好用足自然资源部、江苏省自然资源厅关于支持城市更新的若干措施，加强政策衔接与机制创新，因地制宜探索规划统筹、土地供应和产权归集等新模式新路径，为持续深化城市更新行动提供更多的盐城方案。

一是构建城市更新四级规划实施体系

（一）市级规划明方向。坚持“先体检、后更新”，通过城市体检找准更新需求，编制《成都市城市更新实施专项规划2026-2030年》，发挥市级规划顶层设计、统筹协调作用，明确总体目标、更新重点和分类城市设计指引。

（二）区级专规定计划。以谋划项目、推进实施为导向，开展区（县）级更新专项规划编制，形成片区更新指引与行动计划，对片区策划和更新项目谋划提供有效指引。

（三）片区策划强统筹。坚持“政府主导、市场主体、商业化逻辑”，推动片区的系统谋划和整体测算，实现资源配置、公服补短、布局优化、多方利益的统筹。

（四）项目方案重实施。落实上层规划和设计要求，建立“策划-规划-设计-建设-运营”一体化机制，结合项目区位、资金、规划、土地等实际情况，因地制宜编制实施方案，促进项目高效落地。

二是探索城市更新项目一体化推进模式

（一）一体统筹、高效联动。建立由“市级统筹、部门联动、分级落实”城市更新统筹推进机制，专司综合协调、资金统筹、项目推进等工作，对城市更新重点片区、重大项目，由市住建、规自联合做好规划设计、方案审查等工作。

（二）一体编审、协同实施。住建、规自两部门依据国土空间总体规划、城市更新专项规划，采取“同步编制、联合审查、协同实施”方式，一体编制片区策划、详细规划，实现详细规划和片区策划同步调整。

（三）一体运维、综合平衡。在片区策划中加强资源统筹和产业策划先行，支持跨片区平衡、多项目捆绑平衡、近远期平衡。注重运营前置、治理同步、价值评估，结合“收、租、购”等策略整合空间资源，有序引导项目实施。

三是建立弹性支持的城市更新配套政策

（一）建立城市更新法规政策标准体系。适应城市发展“存量提质增效”需要，按照急用先行推动城市更新立法，配套制定用地、财税、征收补偿等20余项政策举措和公园城市有机更新导则等10余项技术标准，进一步做好更新政策的“立改废释”。

（二）简化项目审查流程。优化项目实施方案审查流程，建立区（市）县审查、市级部门备案的绿色通道，少数跨区项目、重点项目由市级部门审查、专班审定。对既有建筑和市政项目更新改造实施清单化管理，对纳入管理清单的项目分类简化规划许可管理流程，允许施工许可容缺办理。规自部门建立详细规划分类调整机制，按照修改、局部调整和优化三种情形对详细规划进行分级审查审批。

（三）探索更新改造新路径。聚焦“居民主体、政府支持、市场运作”，试点推进危旧房成片更新治理，探索居民自主更新、企业“地随房走”等模式。鼓励利用存量非住宅性空闲房屋发展新产业新业态新商业，已累计盘活闲置空间超50万平方米。

下一步，我们坚决贯彻落实中央和省市关于城市更新工作的决策部署，落实好两部委出台的《关于进一步支持城市更新行动若干措施》等各项政策，全面体检“明方向”、体系规划“定方略”、政策创新“破难题”、项目攻坚“强支撑”，以高质量城市更新推动公园城市示范区高质量发展，为加快建设更具活力和幸福感的现代化人民城市贡献成都实践！

接下来，我们将与自然资源部共同抓好文件落实，重点做好三方面工作。

第一，坚持体检先行。城市体检查找出来的问题，就是城市更新工作的重点。去年，我们组织297个地级市和152个县级市开展城市体检，推动解决了一批人民群众急难愁盼问题。今年，我们将把城市体检拓展到全国设市城市，指导各地坚持问题导向和目标导向相结合，深入查找群众身边的急难愁盼问题和影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项，依据体检结果编制城市更新专项规划，并落实为具体的更新项目，建立起体检发现问题、更新解决问题、评估实施效果、推动巩固提升的闭环工作机制。

第二，抓好规划策划。规划是统筹城市更新工作、谋划实施城市更新项目、配置资金和要素的重要手段。我部已经印发了编制导则和工作手册，将指导各地科学编制实施城市更新专项规划，建立完善从专项规划、到片区策划、再到项目实施方案的规划实施体系。在城市层面，加强工作统筹，划定城市更新片区，建立项目库，确定更新目标任务、建设项目和实施时序。在片区层面，做好存量资源统筹利用和运营策划，明确片区综合实施要求。在项目层面，强化实施方案引导，明确项目规划、建设、管理、运营等精准实施要求，确保从前期规划到实施落地的一致性。此次两部门出台的文件，对规划的衔接落实作出了明确规定，支持各地结合城市更新工作目标和工作重点，对拟实施更新区域的详细规划进行评估、优化，确保有力有序有效推进各项任务落地。

第三，加强政策协同。近年来，我部印发了四批城市更新经验清单，总结推广120多项涉及城市更新的规划编制、项目实施、配套政策等方面好经验好做法，发挥了很好的示范带动作用。接下来，我部将与自然资源部进一步加强政策协同和工作指导，坚持同向发力、同题共答，深入总结推广可复制经验，开展业务培训和交流，共同解决好各地城市更新实施中面临的堵点难点问题，推动形成政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，务实推进好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。谢谢！